政府会议纪要是否可以作为民事合同据以确定当事人间的权利义务关系？

文：李晨红 王锦辉

行政协议与民事合同虽有诸多不同，但因本质上都属于契约，也存在着诸多相同点。目前，无论是理论学说还是司法实践皆尚未有唯一的区别标准。在最高院第二巡回法庭2021年第17次的法官会议纪要中，二巡庭观点认为：1.政府属于《民法典》规定的机关法人，其完全可以作为一方民事活动主体从事民事活动行为。2.会议纪要的内容是双方约定的民事权利义务，不涉及行政管理或公共服务。3.会议纪要由双方作为平等主体进行磋商，具备作为合同基本内容的主体、标的、履行方式等三要素；且未体现行政法上的权利义务关系。故，政府会议纪要可作为民事合同确定双方权利义务。

律师实务启示：就本文讨论的问题，二巡庭的裁判思路是“重客体而非主体、重实质而非外观，重内容而非名称”。如在该巡回法庭讨论的案件中，所涉市政府会议纪要理论上并非完全不存在行政管理因素（巡回庭对此也有做阐述），只是在其内容兼具行政协议和民事合同的特征下，巡回庭更加注重会议纪要签定过程中的“协调、商议、企业方参加会议、在会议纪要上签字”等表征民事属性的事实行为，从而作出的“政府会议纪要属于民事合同”的认定。因此，当所涉政府会议纪要（或其他名称类材料）的形成过程中，与当事人利益有关的讨论过程并无其参加，也无其签字时，“双方是作为平等民事主体就民事权利与义务进行协商一致”的事实会难以确定，故不能轻易认定政府会议纪要（或其他名称类材料）具有民事属性。作为原告方代理律师，提起诉讼时考虑行政诉讼程序（即将政府会议纪要当作行政协议属性处理），不失为一个更好的选择。当然，不能忘记的是，在此之前一定要考虑到该会议纪要是否可诉的问题。

延伸阅读需求请参阅：《最高法第二巡回法庭2021年第17次法官会议纪要》